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Echte Technologieoffenheit wagen

von Dr. Carl-Friedrich Elmer



Der Ruf nach E-Fuels im Straßenverkehr – also nach synthetischen Kraftstoffen, die mit Hilfe von Strom aus Wasser und CO2 hergestellt und in konventionellen Verbrenner-Pkw genutzt werden können – geht einher mit dem Ruf nach Technologieoffenheit. Doch das Ziel der Technologieoffenheit im Markt bedingt nicht zwangsläufig Technologieneutralität in der Regulierung. Gerade im Straßenverkehr gilt: Um bestehende Marktverzerrungen zu überwinden, braucht es auch technologiespezifische Instrumente. Im Pkw-Bereich sollte sich die Politik deshalb auf Elektromobilität konzentrieren.


Der Verkehrssektor ist die Großbaustelle der deutschen Klimapolitik. Seine Treibhausgasemissionen lagen mit geschätzten 148 Millionen Tonnen CO2-Äquivalenten im Jahr 2022 weniger als zehn Prozent unterhalb des Niveaus von 1990; sein Sektorziel gemäß Bundes-Klimaschutzgesetz hat der Verkehr damit erneut verfehlt. Gefragt ist jetzt schnelles und wirksames Handeln seitens der Bundesregierung. Von den direkten Treibhausgasemissionen des Verkehrssektors in Deutschland entfallen etwa 95 Prozent auf den Straßenverkehr. Fast zwei Drittel davon sind wiederum dem Pkw-Verkehr zuzuordnen. Die Minderung des Treibhausgasausstoßes von Pkw spielt deshalb eine Schlüsselrolle für die Klimapolitik im Verkehr. Pkw-Emissionen lassen sich einerseits mit elektrischen Antrieben vermeiden, die eine sehr hohe Energieeffizienz aufweisen und mit erneuerbarem Strom betrieben werden können. Anderseits können auch Verbrennungsmotoren ihre Klimabilanz deutlich verbessern, wenn sie E-Fuels nutzen, die mit erneuerbarem Strom gewonnen wurden – aufgrund hoher Umwandlungsverluste allerdings mit deutlich größerem Energieaufwand.

Klimapolitik sollte nicht nur effektiv Treibhausgasemissionen senken, sondern auch möglichst kosteneffizient und sozial ausgewogen sein. Kosteneffizienz aus gesellschaftlicher Perspektive bedeutet, dass die begrenzten Ressourcen so eingesetzt werden, dass sie den größtmöglichen volkswirtschaftlichen Nutzen erbringen. Der Marktmechanismus spielt dabei eine zentrale Rolle. Er funktioniert umso besser, je vollständiger die Preissignale alle volkswirtschaftlichen Kosten- und Nutzenkomponenten umfassen. Sprechen die Preise hingegen nicht die Wahrheit, drohen Fehlentscheidungen und damit gesamtwirtschaftliche Ineffizienzen.

Kostenwahrheit ist auch eine unabdingbare Voraussetzung für ein prominentes Konzept und Schlagwort in der gegenwärtigen Klimaschutzdiskussion: Technologieoffenheit. Technologieoffenheit ist dann gegeben, wenn keine technologische Option ungerechtfertigte Vor- oder Nachteile hat und die Marktakteure ihre Entscheidungen rational in Kenntnis aller langfristigen, volkswirtschaftlich relevanten Kosten- und Nutzeneffekte treffen. Ist dies nicht der Fall, kann es sinnvoll sein, dass die Politik gezielt technologiespezifische Instrumente einsetzt, um die Verzerrungen im Markt zu korrigieren.


Elektromobilität gezielt fördern und damit Kosten senken


Welches Instrumentarium wäre nun am besten geeignet, die Autoflotte in Deutschland auf Klimakurs zu bringen? Einigkeit dürfte unter nahezu allen Ökonomen herrschen, dass es für einen effizienten Klimaschutz einer angemessen hohen CO2-Bepreisung bedarf, um den Emittenten ihre Klimakosten in Rechnung zu stellen. Oft fehlt jedoch der politische Wille, hohe CO2-Preise tatsächlich zuzulassen, wie zuletzt die Diskussionen um Tankrabatt, nationalen Brennstoffemissionshandel und europäischen Emissionshandel gezeigt haben. Zudem wäre wegen weiterer Marktverzerrungen noch keine Technologieoffenheit gegeben, selbst wenn es gelänge, einen adäquaten CO2-Preis durchzusetzen. Ohne ergänzende klimapolitische Instrumente stünden die verschiedenen Antriebsalternativen in keinem fairen Wettbewerb miteinander.


Eine wesentliche Quelle für Marktverzerrungen sind sogenannte Externalitäten –gesamtgesellschaftliche Wirkungen von wirtschaftlichen Aktivitäten, die nicht in Preissignalen enthalten sind. Diese können sowohl positiv als auch negativ ausfallen. Klimaschäden durch den Ausstoß von Treibhausgasemissionen sind ein Beispiel für negative Externalitäten. Ein CO2-Preis dient genau dazu, diese Kosten zu internalisieren. Positive Externalitäten können zum Beispiel durch die Verbreitung von Wissen entstehen.

Die Marktentwicklung von batterieelektrischen Fahrzeugen ist mit vielfältigen positiven Externalitäten verbunden. Sowohl bei der Fahrzeugentwicklung als auch beim Aufbau der Produktionskapazitäten entsteht neues Wissen über Technologien und Produktionsverfahren. Dieses Wissen diffundiert, beispielsweise über Personalwechsel, in die ganze Branche oder, gerade bei der Batterietechnologie, auch darüber hinaus. Der volkswirtschaftliche Nutzen übersteigt dadurch den privatwirtschaftlichen. Auf der Nachfrageseite tragen sogenannte „Early Adopters“ dazu bei, Informationsdefizite und Unsicherheiten (zum Beispiel Reichweitenangst) bei potenziellen Nutzern abzubauen. Schließlich geht eine frühe Marktdurchdringung mit positiven Netzwerkeffekten einher: Mit steigender Zahl von E-Fahrzeugen im Bestand wächst das Ladeinfrastrukturnetz und wird dichter, wovon insbesondere auch die profitieren, die später in die Elektromobilität einsteigen.


Ein Instrumentarium, das lediglich Klimakosten bepreist, kann diese positiven externen Effekte nicht berücksichtigen. Folge: Es würde zu wenig in Elektromobilität investiert. Um die positiven Externalitäten zu internalisieren und den Markthochlauf der Elektromobilität dem volkswirtschaftlich optimalen Tempo anzunähern, bieten sich gezielte temporäre Fördermaßnahmen an, zum Beispiel steuerliche Privilegien oder Kaufzuschüsse, aber auch Unterstützungsmaßnahmen für den Ladeinfrastrukturaufbau. Diese sollten befristet und degressiv ausgestaltet werden, da mit fortschreitender Marktdurchdringung auch das Ausmaß der positiven Externalitäten abnimmt. Neben Subventionen können auch ordnungsrechtliche Vorgaben wie Quoten für E-Fahrzeuge oder Flottengrenzwerte dazu beitragen, die Technologieentwicklung und Marktdurchdringung zu beschleunigen.


E-Fuels ja – aber in Flugzeugen und Schiffen


Für E-Fuel-Fahrzeuge wären solche technologiespezifischen politischen Maßnahmen nicht sinnvoll, weil sie keine vergleichbaren volkswirtschaftlichen Vorteile in Form positiver Externalitäten bieten. Verbrenner-Pkw – ob mit fossilen oder synthetischen Kraftstoffen angetrieben – sind eine seit über hundert Jahren fest etablierte Technologie mit vollständiger Marktdurchdringung. Sie sind technisch ausgereift und weitgehend ausgereizt. Sie verfügen über ein dichtes Tankstellennetz; die Bürger sind mit ihrer Nutzung bestens vertraut. Hinzu kommen negative Externalitäten, die bei Verbrenner-Fahrzeugen entstehen, auch wenn sie mit E-Fuels betrieben werden, beispielsweise der Ausstoß von Luftschadstoffen wie Stickoxiden. Die ökonomische Rechtfertigung für die temporäre Unterstützung des Markthochlaufs elektrischer Pkw lässt sich also nicht auf E-Fuel-Pkw übertragen.


Anders sieht es bei den E-Fuels selbst aus. Für sie lassen sich Fördermaßnahmen gut begründen. Als neue Technologie ohne etablierte großindustrielle Produktion geht ihre Entwicklung ebenfalls mit positiven Externalitäten einher. Die Förderung kann Forschung, Entwicklung und Produktion subventionieren oder die Nachfrage, beispielsweise durch Beimischquoten, stimulieren. Solange E-Fuels sehr knapp sind – und das wird trotz Förderung noch für viele Jahre der Fall sein –, stellt sich gleichzeitig die Frage, wo sie zum Einsatz kommen sollen. Entscheidend ist dabei, dass die verschiedenen Verwendungen von unterschiedlichem gesamtwirtschaftlichem und klimapolitischem Nutzen sind. Die Förderung sollte einer volkswirtschaftlich optimierten Strategie folgen und auf jene Bereiche mit dem langfristig höchsten Nutzen abzielen.

Den größten volkswirtschaftlichen Nutzen haben E-Fuels im Luft- und Schiffverkehr, weil hier auf absehbare Zeit keine nennenswerten technisch und ökonomisch tragfähigen Alternativen zur Reduzierung der Treibhausgasemissionen vorhanden sind. Für E-Fuels in Pkw steht dagegen mit der Elektromobilität eine effiziente Alternative bereit. Eine gezielte Förderung von E-Fuels in Pkw wäre mit erheblichen Kosten und Risiken verbunden. Jeder Liter E-Fuel, der in einem Pkw verbrannt wird, steht dann nicht mehr in den Bereichen zur Verfügung, in denen es keine direktelektrischen Alternativen gibt, also zum Beispiel im Luft- und Schiffverkehr. Auch in der Industrie ist regenerativer Wasserstoff, ein Vorprodukt von E-Fuels, für den Klimaschutz unverzichtbar. Wenn E-Fuels nun ins Pkw-Segment gelenkt werden, droht entweder ein Verfehlen der Klimaziele oder ihr Erreichen wird volkswirtschaftlich unnötig teuer. Zudem droht ein schneller Wertverlust für Investitionen (stranded assets) in einen Technologiezweig, der im Vergleich zur Elektromobilität auf Dauer voraussichtlich sehr teuer sein wird, da er die kostbare Ressource erneuerbarer Strom nur sehr ineffizient verwertet.

Die Politik sollte also die Entwicklung der für den Klimaschutz notwendigen Technologien vorantreiben, dabei aber auch langfristige Nachfragekonkurrenzen berücksichtigen. Subventionen und regulatorische Privilegien für E-Fuel-Pkw, ebenso wie umfangreiche steuerliche Privilegien für synthetische Pkw-Kraftstoffe, würden einem solchen gesamtwirtschaftlich optimierten Ansatz zuwiderlaufen und ohnehin bestehende Verzerrungen noch weiter verstärken.


Um die klimapolitischen Herausforderungen im Verkehr nachhaltig zu meistern, sind die begrenzten Ressourcen volkswirtschaftlich möglichst effizient einzusetzen. Damit dies auch tatsächlich geschieht, bedarf es passender fiskalischer und regulativer Rahmenbedingungen. Eine angemessen hohe CO2-Bepreisung ist dafür ein unabdingbares, aber nicht hinreichendes Instrument. Aufgrund vielfältiger Marktverzerrungen sind zusätzlich gezielte technologiespezifische Förderungen erforderlich, um echte Technologieoffenheit zu gewährleisten. Dazu gehört die temporäre Förderung von E-Autos ebenso wie die Förderung von E-Fuels prioritär für die Bereiche, in denen es auf absehbare Zeit keine technisch und wirtschaftlich tragfähigen Alternativen geben wird – also für den Luft- und Schiffsverkehr. Die Förderung von E-Fuel-Fahrzeugen und von E-Fuels im Pkw-Bereich wäre hingegen nicht nur klima-, sondern auch wirtschaftspolitisch ein Irrweg.


 

Dr. Carl-Friedrich Elmer arbeitet seit September 2018 bei Agora Verkehrswende zu verschiedenen ökonomischen Fragestellungen rund um die Verkehrswende. So befasst er sich beispielsweise mit dem geeigneten technologiepolitischen Rahmen zur Gestaltung des Übergangs zu klimaverträglichen Antrieben. Im Rahmen seiner Promotion an der TU-Berlin hat sich Carl-Friedrich Elmer mit der ökonomischen Begründung, Ausgestaltung und klimapolitischen Einbettung der Effizienzregulierung von Pkws beschäftigt. Forschungsaufenthalte führten ihn insbesondere in die Vereinigten Staaten, u.a. an die John Hopkins University, an die UC Berkeley und Resources fort he Future.

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